La cuestión de la propiedad de la basura.
Una interpretación desde
Raúl N.Alvarez[i].
X Congreso Nacional de Sociología Jurídica
Córdoba, 12 al 14 de noviembre de 2009.
Comisión 2: Ciudadanía, Movimientos Sociales y Protesta social.
Introducción.
El objetivo de este trabajo es indagar acerca de la propiedad de los residuos, con vistas a su valorización, tal como se encuentra establecido en la legislación argentina de nivel nacional.
Dicho sencillamente, la pregunta que motiva mi reflexión es ¿De quién es la basura? El sentido de este planteo procede del estudio de las relaciones sociales que se tejen en torno a la recuperación de basura. Particularmente en dos casos: la labor de los cartoneros y la asignación de cargamentos a las plantas de separación de basura.
La delimitación territorial del caso elegido es el Relleno Norte III del CEAMSE[ii] y su población aledaña, que tengo como objeto de investigación y he dedicado trabajos anteriores. Esta localización involucra tres órdenes normativos: el nacional, el de
Para ello voy a realizar primero una consideración literal del contenido de las normas que, adelanto desde ya, deja más dudas que certezas respecto del tema que me ocupa. Luego voy a intentar una interpretación crítica de tales preceptos, a partir de la vinculación con el contexto sociopolítico en que se estructuran. Para finalmente volver sobre la argumentación jurídica, orientada a fundamentar un modo de interpretación de tales normas.
La conclusión, claro está, es favorable a la legalidad de la actividad que se desarrolla en ambos momentos de la recuperación de basura.
La cuestión.
La pregunta inicial se descompone en dos aspectos.
Primera cuestión: ¿Cuál es el estatus jurídico de la basura colocada en las bolsas puestas en la calle para su recolección? ¿Si los cartoneros se la apropian y la transforman en insumos, están robándola, como sostenía Mauricio Macri?[iii] Nos referimos aquí a residuos domiciliarios dispuestos inicialmente en la calle.
Segunda cuestión: En el relleno Norte III del CEAMSE funcionan actualmente ocho plantas sociales de separación de residuos. El CEAMSE asigna los camiones que cada una recibe. Pero los cartoneros del lugar, que van a recolectar al relleno, saben que hay muchos camiones con valioso material recuperable que van al enterramiento. El CEAMSE argumenta que respecto de esos camiones –“privados”, es decir residuos industriales o de actividades civiles- no tienen facultad para asignarlos al proceso de valorización. La pregunta es: ¿La propiedad del generador sobre los residuos industriales es un límite a la facultad del órgano estatal de asignarlos a un proceso de transformación que extinga y transfiera del dominio del generador al recuperador? ¿Hasta dónde llega la propiedad del generador y cuándo empieza la “función social” de valorización que puede disponer la autoridad estatal?
Los términos.
Llamará la atención del lector el uso de los términos basura, enterramiento, quema, ciruja, etc. Desde el paradigma técnico de la basura suelen utilizarse expresiones más neutras como residuo, RSU, relleno sanitario, gestión integral, GIRSU, etc. Entre ambas familias terminológicas no hay una diferencia de significados sino de usos. Las palabras están cargadas de sentidos sociales y políticos que no solo denotan sino también connotan relaciones de poder desiguales, en las que el uso de los términos tiene una función concreta en la reproducción o reversión de la dominación que circula en tales vínculos. El paradigma técnico reproduce –muchas veces inconscientemente- el orden social y político vigente. Por eso prefiero utilizar los términos del habla cotidiana.-
Legislación Nacional.
Las principales leyes que rigen la cuestión de la basura a nivel nacional son las siguientes[iv]:
Ø Ley 23.922. Convenio de Basilea sobre Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos peligrosos y su Eliminación.
Ø Ley 24.051 de Residuos Peligrosos.
Ø Ley 25.018. Régimen de Gestión de Residuos Radiactivos.
Ø Ley 25.278. Convenio de Rotterdam sobre Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional.
Ø Ley 25279. Convención Conjunta sobre Seguridad en
Ø Ley 25.612. Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios.
Ø Ley 25.626. Prohibición de Importación de Neumáticos usados.
Ø Ley 25.670 Presupuestos mínimos para la gestión y eliminación de PCBs.
Ø Ley 25.675 Ley General del Ambiente.
Ø Ley 25.916. Gestión de Residuos Domiciliarios.
Ø Ley 26.011. Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes.
Ø Código Civil.
Debe recordarse además, que la legislación nacional de residuos esta orientada por normas superiores de rango constitucional, dentro de las que se comprende
De todo este conjunto normativo, las leyes que se aplican a la cuestión que me planteo de la propiedad/ recuperabilidad de la basura, son las tres leyes de residuos peligrosos, de residuos industriales y de residuos domiciliarios. Se trata de tres leyes diferentes y poco conexas. Excluyo de mi análisis las leyes sobre residuos radiactivos, PCBs, y convenios de Basilea, Rótterdam, Viena y Estocolmo, porque salvo en sus principios más generales, no son aplicables a la recuperación local de basura.
La ley 24051 de residuos peligrosos (Libster, 2004: 60), data del año 1991/1992, es decir que es anterior a la reforma constitucional de 1994, que habilitó, a través del párrafo tercero del artículo 41[v] la sanción de leyes de presupuestos mínimos ambientales de alcance nacional. En consecuencia, la ley 24051 es una ley de adhesión, esto significa que no rige en territorios provinciales salvo que cada provincia adhiera. De no ocurrir esta adhesión, su vigencia se limita a residuos ubicados en lugares sometidos a jurisdicción nacional, al tráfico interprovincial de residuos o a residuos ubicados en una provincia que puedan producir efectos en otras. Además, esta ley se aplica en cuanto contenga normas de derechos de fondo (penal, civil, etc.)
En el año 1994 se sanciona la nueva Constitución Nacional, que introduce los principios básicos de derecho ambiental en el artículo 41, en particular, el derecho a un ambiente sano, la sustentabilidad, las leyes de presupuestos mínimos y la prohibición de importación de residuos peligrosos y radiactivos. Leyes de presupuestos mínimos aquellas normas ambientales que fijan estándares mínimos de protección obligatoria para los estados provinciales. Las dos leyes siguientes, la 25.612 de Residuos Industriales y la 25.916 de Residuos Domiciliarios, son leyes de presupuestos mínimos. Es decir que no está sujeta su vigencia a la adhesión de los Estados Provinciales. Ambas normas coinciden en regular la materia residuos a partir de una clasificación de éstos basada en su origen: domiciliarios e industriales/ de servicios. En cambio la ley 24041 basaba su regulación en la peligrosidad. Por este motivo, para mantener una coherencia sistemática de los preceptos normativos, la ley 25612, en la versión original de su artículo 60 derogaba la ley 24051. Pero esta disposición fue vetada por el Poder Ejecutivo, de modo que a pesar de las superposiciones que ello implica, la ley 24051 de residuos peligrosos se mantiene vigente.
La superposición de normas de residuos de diversa tipificación, deja también sin adecuada regulación los residuos peligrosos contenidos en la basura domiciliaria.
Explicada la historia de este complejo entramado normativo, me parece conveniente presentar textualmente dichas normas, en lo relativo a la propiedad/ valorización de la basura, para luego empezar a considerar sus vicisitudes.
Comparación de las leyes nacionales sobre residuos.
En lo atinente a la intersección entre la propiedad y la valorización de los residuos, corresponde destacar los siguiente preceptos:
En materia de residuos industriales[i] y residuos peligrosos, las leyes establecen que el generador es el dueño de los desechos que produce. En tanto que el transportista, el titular de plantas de tratamiento y de disposición final, no son más que guardianes de los mismos. Y como dueños, los generadores son responsables por los daños que los residuos causen. Tan fuerte es la carga que le impone la ley, que no pueden liberarse de ésta transmitiendo el dominio de los residuos a un tercero o abandonándolos. Estos actos extinguen la propiedad, pero no la responsabilidad del generador. Aún dispuesto en el centro de disposición final, los residuos peligrosos y/o industriales siguen siendo propiedad del generador (art. 44 Ley 24051 y art. 37 ley 25612).
El único supuesto en que el generador de un residuo industrial extingue válidamente la propiedad del residuo es el del artículo 43 inciso b) de la ley respectiva: cuando dicho residuo es usado como insumo de otro proceso productivo, conforme lo determine la reglamentación, previa certificación de la autoridad competente. Esto siempre que no se halle comprendido por la ley de residuos peligrosos, en cuyo caso, pervive la responsabilidad del generador en los términos de los artículos 22 y 48 de la ley 24051.
En materia de residuos domiciliarios, la ley 25916 no extiende la responsabilidad del generador más allá de la disposición inicial. Pero siembra una disyuntiva sumamente complicada para la labor interpretativa: el artículo 3 inciso b) caracteriza la disposición inicial como la acción por la cual se “depositan o abandonan” los residuos. Si tomamos los términos en su sentido jurídico, se trata de dos conceptos completamente opuestos, dado que el depósito de una cosa no extingue el dominio del propietario, en tanto que el abandono si lo extingue. Cuándo sacamos la bolsita de basura a la calle ¿la depositamos o la abandonamos? Más aún: ¿O la encomendamos (comisión) a un tercero (recolector) para que la conduzca hasta su disposición final?
La duda jurídica versión II.
Presentado el texto legal, podemos precisar un poco más los términos de las cuestiones iniciales.
Respecto de los residuos industriales, si el generador es el dueño ¿puede la autoridad desapropiarlo de ese material con vistas a su valorización, sin su consentimiento? En términos prácticos: ¿puede el CEAMSE asignar cargamentos de generadores privados a las plantas de separación sin la aceptación de éstos?
Respecto de los residuos domiciliarios ¿Pueden los cirujas apropiárselos una vez que han sido “depositados o abandonados” por los vecinos? ¿No están sustrayéndole a las empresas recolectoras el objeto de su prestación (contrato de comisión?
Valor, basura y capital.
A esta altura de análisis jurídico, la exégesis de la norma positiva se revela insuficiente, y es necesario integrarla al análisis del conjunto de relaciones sociales y políticas en que las leyes se insertan.
Una cosa es un objeto material susceptible de valor. Usualmente se tienen en mente cosas de valor positivo. La propiedad es la relación entre una persona y el resto de la sociedad, por la cual el primero tiene el derecho a excluir erga omnes, al resto de los miembros de la sociedad, del uso y goce de dicha cosa[ii].
Cuando esta cosa, de valor positivo, objeto de propiedad, con exclusión del resto de la sociedad, es puesta en función de la producción o circulación, en un contexto de relaciones de mercado, hablamos de capital. La organización orientada a obtener ganancias en función del capital, en relaciones de mercado, se llama empresa capitalista. Estas relaciones de mercado son un contexto de igualdad y libertad formales que al operar fetichizadamente hacen viable la conformación de una red de relaciones sociales desiguales, por la que circulan efectos concretos de dominación, cosificación, y explotación.
La concepción tradicional de propiedad capitalista fue construida en el terreno de valor positivo de los objetos, con el fin de favorecer la extracción de plusvalor del trabajo y la acumulación de ganancias en el patrimonio privado de los propietarios.
La basura plantea un problema distinto. Porque se trata de cosas de valor de mercado negativo. Cuando el propietario saca cuentas, mantener a basura en su patrimonio le da pérdidas. En este punto, el modo de maximizar su ganancia es la desapropiación. El capital tiende a descargar su residuos como basura, sobre el resto de la sociedad. El mismo conjunto indeterminado de personas que en el plano positivo del valor es veía privado de beneficiarse con la cosa, en el terreno de la basura es quien está destinado a hacerse cargo de las consecuencias negativas de dicho objeto.
La lógica capitalista del valor de lo objetos consiste en apropiarlos como cosas, en el terreno positivo del valor, y desapropiarlos como basura cuando su valor de mercado es negativo.
Para morigerar esta lógica individualista los sistemas capitalistas han reconocido la función social de la propiedad, y más recientemente el principio de internalización de costos ambientales (Principio 16 de
Con esta orientación, las leyes de residuos peligrosos y de residuos industriales cargan sobre el generador la condición de dueño de los residuos que produce. No es una propiedad de signo positivo, sino una suerte de propiedad/ carga: el deber de asumir la contrapartida de su ganancia.[ii]
Clave política del conflicto.
La exégesis literal de las leyes nacionales de residuos deja más preguntas que respuestas en lo que refiere a la propiedad/ recuperabilidad de la basura. Agotado el método positivista, propongo interpretar las ambigüedades normativas a partir de su implicación en los conflictos sociales y políticos que subyacen. El orden normativo, contra lo que sostienen los iusnaturalistas, no procede de un orden valorativo superior (dios) o extrasocial (estado de naturaleza). El derecho no es más que la enunciación de un deber ser, cuyo sentido pasa por la implicación en las luchas que se libran en la sociedad, de las que el deber ser jurídico no es más que un instrumento. En esos antagonismos sociales –abiertos, plurales, indeterminables- se esgrimen pretensiones jurídicas encontradas. ¿Cuál es la más justa? La que beneficia a los oprimidos, a los postergados, a los desaventajados, y al conjunto de la sociedad.
Para dar con la interpretación jurídica justa, es necesario, a mi modo de ver, analizar el conflicto social subyacente. Para el caso que nos ocupa, esa tarea la vengo desarrollando en otros trabajos (Alvarez, 2008, 2007). Voy a limitarme en esta oportunidad a un breve resumen de tales conflictos.
En la disputa por el acceso a la basura domiciliaria sacada /dejada en la calle por los vecinos, lo que encontramos es una lucha de la población marginal por su subsistencia. El designio biopolítico de la estrategia neoliberal empuja a esta población hacia la muerte. Son supernumerarios, sobrantes. Ellos luchan por sobrevivir, aún fuera del mercado y del Estado. Entonces inventan (Schamber y Suárez, 2007:44) una alternativa que les asegura, al menos la comida diaria. Secundariamente, también se libra una lucha por la reducción de la cantidad de basura que se envía al enterramiento. El enterramiento genera, en la práctica concreta, contaminación. Y esta contaminación perjudica al conjunto de población, al demos en general. Como contrapartida ¿Quiénes se benefician con la basura de consumo? Aquellos que se apropian de la ganancia generada en la producción de bienes de consumo masivo, que de esta manera derivan en otros la eliminación de los materiales perdidosos de sus productos. ¿Quiénes se benefician con las políticas neoliberales que excluyen a la población marginal? Los sectores dominantes de la economía. El conflicto por el acceso de los cartoneros a la basura, puede ser entonces retraducido como una lucha social, como un conflicto de clases en sentido amplio, que enfrenta, de un lado, a los sectores económicos dominantes, y del otro a la población marginal y al conjunto de la población en general, que tienen, en este conflicto, un interés en común a favor de la recuperación.
Por su parte, los cirujas se encuentran separados del resto de la población por una diferencia cultural, vinculada al funcionamiento de la basura como poder normalizador. La basura, a través de la mezcla de restos materiales, es la condensación simbólica de todo aquello que es contrario al sentido social de orden. La basura concentra el estatus de la exclusión de todos aquellos elementos identificados como “lo malo, lo sucio, lo inútil, lo pernicioso, lo infeccioso”. Mediante la basura se traza una demarcación binaria de lo normal/ anormal, que es incorporada en la conformación de los sujetos sociales mediante normas de higiene. El higienismo constituye una síntesis cultural de ser biológico y deber ser ideológico, que es inculcado en los cuerpos de las personas, más allá de su conciencia. Esta concepción higienista, es aprendida socialmente como asco a la basura. Así como la mezcla de sustancias de la basura no es natural, tampoco lo es el asco que se le tiene. Queda así, socialmente construida una demarcación binaria: los sujetos normales tenemos asco por la basura. Los cartoneros, en cambio, han debido traspasar su asco, para hacer de la basura su materia de trabajo, e incluso su fuente de alimentación. La resistencia biopolítica los ha llevado a traspasar la línea de la normalidad, pero pagan como precio la condena por su trasgresión: son percibidos por el resto de la población como consustanciados con la basura, y por lo tanto devienen ellos mismos, objeto de asco. Considero que las actitudes discriminatorias contra los cirujas tiene como trasfondo cultural el castigo por haber transgredido la línea de la normalidad. Esta brecha cultural normal/ anormal impide apreciar con claridad la concordancia de intereses materiales entre los cirujas (recuperación de materiales) y el conjunto de la población (menor contaminación ambiental).
El la disputa por la recuperabilidad de basura industrial o de servicios, que tiene lugar dentro del CEAMSE –pero que puede extenderse a cualquier otro centro de disposición final del país- el antagonismo inmediato se da entre el generador propietario del residuo y el agente recuperador. ¿Por qué podría el generador tener interés en que sus residuos no se recuperen? La experiencia parece indicar que los generadores sí tienen interés en que su basura se entierre. Muchas veces estos cargamentos contienen productos terminados con pequeños defectos que los hacen no aptos para la venta en el circuito oficial, pero que sí pueden ser reusados. Una de las habilidades de los quemeros (recuperadores en el relleno) es detectarlos y recolectarlos. Cuando estos productos, no vendibles pero reutilizables, salen del relleno, apropiados por los recuperadores, compiten con los productos de línea del generador/ propietario original. Y ninguna empresa acepta hacerse su propia competencia. ¿Cuál es la desventaja de las empresas generadoras en la no recuperación del residuo material sin forma, más allá del caso del reuso? Que al cabo del circuito de la recuperación de valor de los residuos, el valor ha cambiado de manos, dando lugar a la emergencia de un actor social que ha creado sus medios de subsistencia por fuera de las relaciones sociales capitalistas de producción. La lógica capitalista de la basura es esta: si no gano yo, que no gane nadie. Entonces, por las dudas, las empresas, prefieren que su basura se entierre. Es más barato. No tienen que acondicionarla. No tiene que destruir los productos fallidos aptos para el reuso. Pueden mezclar indistintamente residuos de diferente peligrosidad y recuperabilidad. Es más fácil y barato sacar un solo container de basura, destinado al relleno y punto.
¿Quiénes son los que recuperan residuos industriales? En el caso que me ocupa –Relleno Norte III del CEAMSE y población aledaña- los recuperadores son: por un lado, los cientos de quemeros que entran diariamente a “la quema” a recolectar materiales y objetos aptos para su valorización; y por otro lado, las plantas de separación de basura instaladas en el “Resiparque”. Sea que se trata de plantas sociales o privadas, en ambos casos se trata de empresas asociadas a una empresa estatal (CEAMSE) parcialmente subsidiadas por el Estado, que desenvuelven su actividad en condiciones de infralegalidad, en razón de que su ecuación económica es deficitaria. Son empresas que trabajan a pérdida, y por eso el Estado las subsidia y les permite seguir operando “en negro” desde el punto de vista laboral e impositivo. Estas empresas recuperadoras, además de implicar incorporación de puestos de trabajo, cumplen una función ambiental, integrado en el servicio público de manejo de la basura. Su principal aporte al desarrollo sustentable es reducir el enterramiento de basura. Por este motivo, puede colegirse que detrás de su funcionamiento hay un interés de toda la sociedad. Son agentes del interés colectivo de contar sostener un ambiente sano. Resumiendo: se enfrentan en este campo el interés de las empresas por la no recuperación de sus residuos, contra el interés de los quemeros, las plantas sociales de separación, y el conjunto de la población en general, interesados en que se recupere la mayor cantidad de basura posible.
El denominador común de ambos conflictos, pasa entonces por los sectores sociales enfrentados en el terreno antagónico de la recuperación de basura: los sectores económicos capitalistas por un lado, y por el otro, la congruencia estratégica de la población marginal recuperadora, con el conjunto de la población interesada en conservar el equilibrio ambiental. Postulo que los términos de justicia de la interpretación de las leyes de basura deben orientarse en el sentido de la resolución democrática y ecológica de este conflicto social y político. Es decir que debe estarse a favor de limitar la propiedad del generador de residuos industriales, posibilitando la más amplia facultad de recuperación, y debe favorecerse una concepción de propiedad de los residuos domiciliarios que habilite la legalidad del trabajo cartonero.
Principios de Política Ambiental en las leyes de residuos.
En términos generales y abstractos, las leyes nacionales de basura tienden a consagrar esta solución. Aunque los problemas, las resistencias, surjan, claro está, en su aplicación práctica.
El artículo 8 de la ley 25916 obliga a la autoridades a promover la valorización de residuos fijando programas de cumplimiento gradual. En tanto que en el artículo 25 impone también, a la autoridad de aplicación, el deber de fomentar la revalorización de residuos y integrar los circuitos informales de recolección. Este artículo en particular, se encuentra en el sentido de legalizar la actividad cartonera, en línea con la concepción de la disposición inicia como un acto de abandono de la basura, previsto en el artículo 3 de la misma ley.
También la ley de residuos industriales, en su artículo 57 fija a la autoridad de aplicación, el lineamiento político de promocionar la utilización de métodos de tratamiento que impliquen la minimización, reciclado y reutilización de los residuos. Ello en concordancia con el artículo 60 de la ley 24051, que también otorga competencia a la autoridad de aplicación para privilegiar formas de tratamiento de los residuos que impliquen el reciclado y la reutilización.
La ley nacional más importante en la fijación de principios de política ambiental, es
Estos principios de política ambiental, consagrados legislativamente, nos permiten considerar el problema de la propiedad / recuperabilidad de la basura, desde otro punto de vista: desde las atribuciones del Estado, que en su carácter de actor público, cuenta con facultades suficientes para socializar derechos de los particulares en función del interés del conjunto social. Sintéticamente: Si se va a fomentar la valorización de residuos, el Estado debe tener atribuciones suficientes para obligar a los particulares en función de esta finalidad.
El conflicto social y político por la basura, ha condensado principios de política pública que fijan pautas de interpretación obligatorias para la aplicación de las leyes, en su sentido favorable a la recuperación, con la consiguiente restricción del derecho de propiedad capitalista.
La consecuencia lógica de este lineamiento legal de interpretación, respecto de las cuestiones que planteé al comienzo son: respecto de los residuos domiciliarios el reconocimiento del libre acceso de los cartoneros a la basura colocada en la vía pública; y respecto de los residuos industriales no peligrosos, la facultad del Estado de extinguir los derechos de propiedad del generador, disponiendo el destino de recuperación de los mismos.
El término depósito como sinónimo de colocación.
El artículo 3 inciso b de la ley 25916 postula que ésta consiste en la acción de depositar o abandonar los residuos.
Si se tomara el término depósito en su sentido contractual, este referiría a un tipo contractual que no transmite el dominio de la cosa, salvo que esta sea fungible. El depositario es tenedor del objeto, dado que reconoce la propiedad en el depositante.
Las tres leyes de basura que nos ocupan utilizan el término depósito en varias oportunidades. Según el artículo 33 de la ley de residuos peligrosos y el artículo 30 de la ley de residuos industriales, en las plantas de disposición final tiene lugar el “depósito permanente” de residuos. En tanto que la ley de residuos domiciliarios, en su artículo 3 inciso b reza que la disposición inicial es la acción por la cual “se depositan o abandonan los residuos”. Me parece que una interpretación sistemática del sentido literal de tales proposiciones normativas indica que en estos casos, cuando la ley dice depósito, usa el término en el sentido de “colocación”, o acción de ubicar algo en un lugar.
Abandono de la basura domiciliaria.
Cuando el artículo 3 inciso b de la ley 25916 enuncia la alternativa “acción por la cual se depositan o abandonan los residuos”, sugiero interpretarla en el sentido de colocación o abandono de los mismos en la vía pública. Como tal, la basura domiciliaria es una cosa sin dueño (art. 2343 y art. 2527 del código civil) que puede ser apropiada por cualquiera. Cuando un cartonero toma la basura domiciliaria y la convierte en material de valorización, estaría realizando un acto de apropiación u ocupación en los términos del artículo 2525 del código civil.
Las otras dos interpretaciones no se condicen con el funcionamiento del manejo de la basura. Si sacar la basura a la calle fuera un contrato de depósito con el sistema público de manejo de basura, el generador no perdería nunca la propiedad. Pero esto se contradice con la efectiva desposesión de que es objeto esta basura, que una vez mezclada, pasa a formar una masa indiferenciada que de todos modos extingue la propiedad original del generador. La interpretación a favor de considerarlo como un contrato de comisión en el que la propiedad pasa a la empresa recolectora, presenta el obstáculo del texto del artículo 3 inciso b) que dice claramente “abandono”.
En definitiva, sostengo que a tenor de lo previsto en el artículo 3 inciso b de la ley 25915, la disposición inicial de la basura domiciliaria es un acto de abandono, de modo que estos residuos son una cosa sin dueño susceptible de apropiación. Así, la acción de los recuperadores urbanos, que se apropian de la basura, es legal.
Recuperación de residuos industriales: la facultad valorizadora de la autoridad pública.
La segunda cuestión, referida a residuos industriales, también propongo resolverla a favor de la más amplia facultad de recuperación. Esta facultad es puesta por la ley en cabeza de la autoridad de aplicación. Lo que no quita que ésta pueda hacerla efectiva a través de la actuación de órganos de jerarquía inferior, o incluso entes descentralizados, como es el caso del CEAMSE.
El caso concreto es el siguiente: entra al Relleno Norte III del CEAMSE un camión con materiales recuperables, como ser recortes de material plástico, mezclados con aluminio, cartón y papel. Pero el generador no prestó su conformidad con la derivación a una Planta de Separación. ¿Puede el CEAMSE destinarlo a un centro de recuperación? Sostengo la posición afirmativa. El órgano estatal debe tener facultades suficientes para promocionar los procesos de reciclado y reutilización que le impone la ley (art. 43 Ley 25612). Esta función, de trascendencia pública, vinculada directamente a la afectación del medio ambiente, tiene que estar por encima de la pervivencia de la propiedad del generador, que no puede ser tomada como un derecho, sino como una carga.
La interpretación contraria, le da al generador el derecho a decidir si sus residuos van a ser recuperados o no. Su base legal está e el artículo 22 de la ley 25612, que establece la propiedad del generador sobre el residuo industrial. En tanto que los artículos 28 y 37 de la misma ley le dan al transportista y a
¿Podría reclamar el generador una compensación por el residuo de su propiedad utilizado en procesos de recuperación? De ninguna manera. En primer lugar, porque ha sido un acto propio suyo el que decidió convertir tales materiales en residuos. Y en segundo lugar, porque al tratarse de residuos, su valor económico de mercado es cero, con lo que su desapropiación no podría conllevar compensación ninguna.
Suele esgrimirse también, a contrario sensu, el argumento de la responsabilidad. Se sostiene que la empresa necesita asegurarse de la disposición final de sus residuos para cubrir toda responsabilidad. Pero aquí es donde opera la excepción prevista en el inciso b) del artículo 43 de la ley 25612:
“La responsabilidad del generador por los daños ocasionados por los residuos, no desaparece por la transformación, especificación, desarrollo, o evolución o tratamiento de estos, a excepción de: ... b) Cuando el residuo sea utilizado como insumo de otro proceso productivo, conforme lo determine la reglamentación.”
La ley establece la extinción de la responsabilidad civil del generador justamente porque la transformación del material extingue la propiedad originaria de éste. El argumento de la responsabilidad carece entonces de todo fundamento para limitar la facultad estatal para ordenar la recuperación de los residuos industriales.
Ahora bien, para que la recuperación de residuos pueda ser llevada a cabo legalmente, debe reunir varios requisitos establecidos por la ley:
A) debe tratarse de residuos industriales o de actividades de servicios que no sean peligrosos. Porque si son peligrosos continúa rigiendo el artículo 22 de la ley 24051 que mantiene la propiedad del generador. Solo podrían recuperarse residuos peligrosos, si la transformación que opera este proceso termina con la peligrosidad del material, en cuyo caso, de todos modos habríamos salido de la órbita material de la ley 24051.
B) La autoridad de aplicación debe haber certificado la actividad de recuperación, de acuerdo a la reglamentación vigente que se le deba aplicar.
Encuadrada de esta manera, la actividad recuperadora de residuos industriales no peligrosos, utilizados como insumo de otro proceso productivo, implican un acto de especificación (art. 2567 del código civil) que puede ser dispuesto por la autoridad estatal, aún sin contar con la conformidad del generador, que de este modo ve extinguido su dominio sobre tales residuos.
Preguntas por responder.
A partir del análisis crítico desarrollado, contemplando sus distintas aristas jurídicas, sociales, políticas, económicas e ideológicas, surgen un conjunto de preguntas y cuestiones que no estoy en condiciones de abordar en este trabajo, pero que dejo planteadas como zona de desarrollo próximo para futuras elaboraciones:
a) La cuestión de la propiedad de los residuos ¿es materia civil o ambiental? La fundamentación jurídica de la solución adoptada en este trabajo, se ha basado tanto en normas del código civil, como de la legislación nacional de materia ambiental. Pero el tema de la propiedad y la apropiación/ especificación en si ¿no es una materia civil más que ambiental? Si fuera así, su regulación no refiere a presupuestos mínimos (art. 41 de la constitución nacional) sino a la legislación de fondo (art. 75 inciso 12 de la constitución nacional) por lo que las atribuciones legislativas de las Provincias, al respecto, se ven sumamente restringidas.
b) ¿Qué papel tiene el derecho a la privacidad del generador, en materia de basura domiciliaria? La decisión de transformar un objeto en residuo domiciliario es acto de tipo individual, que se concreta en a esfera íntima, y que por condesar un conjunto de determinaciones inconscientes, contiene un doble estándar que afecta al “pudor” de las personas. De ahí que depositamos nuestros residuos en la vía pública en bolsas cerradas. Cuando el ciruja abre la bolsa y revisa los objetos que desechamos ¿no se está adentrando en nuestras decisiones íntimas y privadas? ¿cómo se compatibiliza este derecho a la privacidad con el derecho al recurso basura de los recuperadores? ¿Cuál ha de primar?
c) ¿Cómo se aplican los criterios de valorización al reúso de objetos desechados? En este trabajo me centré en la recuperación de materiales. Pero más complejo aún es el problema de la actividad recuperadora de residuos industriales que no consiste en la especificación sino en la apropiación para el reúso. Por ejemplo, cuando una terminal automotriz desecha piezas de autos (por caso, un carburador, una bomba de nafta, un autoestereo, etc.) que son encontradas por los quemeros en el relleno y luego reutilizadas o revendidas. O productos alimenticios, descartados por sus fabricantes, pero aptos para el consumo, que son rescatados por los recolectores informales en un frente de relleno. ¿Es legal esta apropiación de residuos industriales para el reúso? ¿Es atribución del generador evitarlo destruyendo los objetos? ¿Tiene facultades para destruirlos aunque sean aptos para el consumo? ¿Varía su aptitud de recuperación el hecho de que dichos productos estén identificados o no con la marca industrial del generador?
d) ¿Cómo se resuelve la contradicción entre propiedad y recuperabilidad de los residuos industriales en los casos concretos de los principales centros de disposición final del país? ¿Cómo lo resuelve el CEAMSE? ¿Qué criterios se siguen en Córdoba o Rosario?
e) ¿Cómo resuelven el problema de la propiedad/ recuperabilidad de la basura las legislaciones locales de
f) ¿Cuáles las prácticas ilegales por las que los generadores de residuos industriales resisten el deber de internalizar sus costos? La ley le impone a las empresas, como carga, la propiedad del residuo que generan, pero en la dinámica concreta de lo cotidiano, el capital encuentra modos efectivos de eludir esta obligación jurídica: la descarga clandestina (Shammah 2007), la subclasificación, las filtraciones al sistema de control del manejo de la basura, la falta de inspecciones que acompañen la “declaración jurada” contenida en el manifiesto, etc. ¿Cuáles de estas prácticas ilegales son más habituales y dónde se verifican?
Conclusión.
Planteaba al comienzo la cuestión de la relación entre propiedad y recuperación de basura. Primero presenté el marco legal. Como la cuestión no queda respondida por la letra de la ley, efectué una labor interpretativa, en la que traté de extraer, del propio conflicto político por la basura, los principios de jurídicos que conduzcan a una interpretación justa de la ley. En tal sentido, propuse acoger la previsión del artículo 3 de la ley 25916 que caracteriza el acto de disponer inicialmente la basura domiciliaria como un acto de abandono. De modo que los residuos domiciliarios son cosas sin dueños susceptibles de ser apropiadas por los cartoneros. En cuanto a los residuos industriales, tomando como base el artículo 46 inciso b de la ley 25612, sostuve la necesidad de reconocer al Estado facultades suficientes para decidir el destino de valorización de estos residuos aunque no se cuente con la conformidad expresa del generador.
El trabajo que aquí presento, de contenido jurídico, forma parte de una labor de investigación/ participación más amplia, vinculada a mi objeto de estudio e intervención, en la que trato de llevar a la práctica una mirada crítica del derecho, del Estado, y también de la basura.
Recuperar la dimensión de la apropiación /desapropiación capitalista que tiene lugar en el terreno de la basura, puede presentarse así como una fuente sumamente productiva de conocimiento y acción dirigida a la transformación radical de la realidad social en que vivimos.
Raúl N. Alvarez, Julio de 2009.-
Bibliografía:
Ø Alvarez, Raúl Néstor. “Quemeros en el CEAMSE. De la micropolítica del cirujeo a la macropolítica de la basura.” Ponencia presentada en la 2da JORNADA NACIONAL DE CIENCIA POLÍTICA Los desafíos de
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Ø Zeballos de Sisto, María Cristina y Libster, Mauricio. “Régimen Jurídico de los Residuos en Argentina. Editorial
[i] “PRINCIPIO 16 : Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”.
[ii] La consagración jurídica de la propiedad /carga del residuo industrial sobre el generador, no impide que en las prácticas concretas siga primando la tendencia a la desapropiación de basura como modo de maximizar ganancias.
[iii] A tenor del artículo 4 de
Principio de sustentabilidad: El desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal, que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras.
Principio de Equidad Intergeneracional: Los responsables de la protección ambiental deberán velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras.
Principio de Congruencia: La legislación provincial y municipal referida a lo ambiental deberá ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que así no fuere, éste prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.
Principio de Responsabilidad: El generador de efectos degradantes del ambiente, actuales o futuros, es responsable de los costos de las acciones preventivas y correctivas de recomposición, sin perjuicio de la vigencia de los sistemas de responsabilidad ambiental que correspondan.
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